北京大学法学院教授/刘剑文

 

    2013年是十二届全国人大及其常委会的开局之年。在全国人大常委会不久前确定的2013年立法工作计划中，单行税法被列入立法预备项目，将视情况在 2013年或者以后年度安排审议。此外，全国人大常委会还将公布未来五年的立法规划。展望本届全国人大及其常委会的税收立法工作，未来五年我国的税收立法 工作有五大看点。

 

    看点一：全国人大将通过何种途径收回税收立法权。今年全国“两会”期间，有全国人大代表向大会提出了收回税收立法权的议案，该议案得到了社会各界的广泛关注。从目前的情况看，全国人大收回税收立法权的方式分为间接收回和直接收回两种。

 

    所谓间接收回，指通过加快推进税收立法工作进程，尽快将尚未立法的各个税种的行政法规上升为法律，从而逐步收回税收立法权。根据1985年全国人大作出的 授权决定，国务院可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例。这是一个覆盖面很广的授权，包括税收、金融和外贸等多个领域。28年以来，不少领 域的授权已通过推进立法间接收回，唯独剩下税收领域的立法权仍未收回。我国现行的单行税法仅有企业所得税法、个人所得税法和车船税法三部，通过推进立法间 接收回税收立法权还有大量的工作要做。

 

    直接收回则是由全国人大通过法律清理的方式，废止1985年对国务院的税收立法授权。在实际工作中应该采取间接收回和直接收回相结合的方式。对此要厘清两 个方面的思路：一是全国人大收回税收立法权并不意味着国务院根据1985年授权制定的税收行政法规失去了法律效力，要认识到税收政策必须具有连续性和稳定 性。在全国人大收回税收立法权后，国务院对现行的税收行政法规，在不增加纳税人税收负担的情况下，也是有权修改的。二是全国人大收回税收立法权，并不代表 其今后不会再授权国务院制定税收方面的行政法规，全国人大可以在立法法的规定框架内，采取一事一议的方式授权国务院制定税收行政法规。

 

    税收涉及民众的基本财产权，必须要通过立法加以规范，而立法的目的是为了在社会中取得更广泛的共识，减少和化解社会矛盾。对于收回税收立法权问题，全国人大应给出明确的时间表和路线图，积极回应全社会的关注。

 

    看点二：未来五年立法关注重点领域改革。党的十八大提出的下一步重点领域改革措施，都是未来五年全国人大立法工作关注的重点。而税收立法恰恰属于这种重要 领域。要充分认识到税制改革和立法工作在当前解决民生问题、化解社会矛盾中的意义和作用。本届全国人大在税收领域的立法计划中应继续沿用上届全国人大的提 法，即将增值税等税种上升为法律。

 

    看点三：税收立法突出重点税种。在未来五年将所有税种都上升为法律是有难度的，也是不现实的。在推进税收立法工作中，应突出若干当前社会各界比较关注的税 种的立法问题，如增值税法、房产税法、资源税法和环境保护税法。期待在未来五年，看到上述四个税种上升为法律。其他尚未立法的税种，则应在未来十年内逐步 解决立法问题，从而构建完备的税收法律体系。

 

    看点四：税收立法应注重纳税人权益保护，强化民主立法、科学立法。税收立法的内容也非常值得关注，新制定的税法在内容上一定要考虑国家征税权力和纳税人权 益保护二者之间的平衡。当前，纳税人权益保护问题受到社会各界的广泛关注，这种理念应在税收立法中加以体现。在税收立法中，立法机关要多渠道、多形式的听 取民众的意见，建立民众意见的表达机制和反馈机制。

 

    看点五：税收立法要提高税法执行力，即尽可能地细化税法条文，减少税种立法中的授权规范。要通过税收立法进一步提高税法在实践中的执行力和可操作性，尽量减少过去一部税法由多项行政法规“打补丁”的现象。