2012年7月6日，《预算法修正案（草案二次审议稿）条文》在中国人大网（www.npc.gov.cn）上公布，共收集了社会各界33万多条意见。我们随后邀请四位财税法专家撰文，探讨了预算法修订的四个关键问题——立法宗旨、分权制衡、国库体制改革、国有资本经营预算。
　　目前，预算法修正案依旧处于进一步完善的进程中，还有一些问题值得继续深入讨论。我们又请刘剑文、朱大旗、熊伟分别就财税体制改革中的预算法修订、预算公开透明制度、中央地方财政关系等问题撰文。
　　刘剑文等认为，由于预算制度便于操作和宏观掌控，称得上是财税体制改革的核心与关键。应当借此次《预算法》修订的立法机遇，在《预算法》中优化配置预算权力、预算利益，实现政府、人大、公民等主体的衡平布局和合理定位。
　　朱大旗提出，《预算法》修订须明定预算公开原则，就预算公开的基本内容如公开主体、公开内容及除外、公开程序、救济机制等做出一般性规定，同时还应由全国人大常委会依据中国财政暨政治体制改革进程，制颁、修订有关财政预算信息公开的具体制度决定。
　　熊伟则在论及中央与地方财政关系中指出，在中国现有的政府间财政关系模式下，地方债既不能完全禁止，也不能彻底放开。为了理顺中央与地方财政关系，中国需要制定《财政收支划分法》与《财政转移支付法》。
　　·往期目录·
　　● 预算法修改四个关键问题
　　2012年9月4日，总第21期
　　预算法修订的首要之务（朱大旗）
　　分权制衡：预算法修订的重要基石（朱为群）
　　国库体制改革与防火墙建设：代理-经理之争的诠释（王雍君）
　　国有资本经营预算：专款专用还是专款通用？（熊伟）
　　刘剑文 耿颖
　　财税改革作为一项系统性、综合性工程，是中国当前开展经济体制、政治体制和社会体制改革等各方面工作的立基点和重中之重。其中，预算制度因其便于操作以及宏观掌控的特征，又可称得上财税体制改革的核心与关键。
　　借此次《预算法》修订的立法机遇，应当在《预算法》中优化配置预算权力、预算利益，实现政府、人大、公民等主体的衡平布局和合理定位，从而更好地促进整个财税体制改革乃至国家发展建设道路的新突破。
　　中国现行《预算法》自颁布至今实施了18个年头，条文背后的理念意旨和一系列制度规则已经不能适应新阶段社会发展的时代需要。在这种形势下，中国开启了《预算法》修订的大幕，于2012年7月份将修正案草案向全社会公开，并在短短的一个月内征集到30余万条公众意见，掀起了社会各界热切关注的浪潮。
　　由于《预算法修正案》二审稿仍存诸多缺憾，在各方的建议和压力之下，十一届全国人大常委会第三十次会议最后决定不再审议《预算法》，而是留待下一届人大继续完成修法工作，这可谓明智之举。
　　那么，《预算法》在中国财税体制改革的进程中起到了何种作用？《预算法》修订的要点体现在哪些方面？又应当如何通过《预算法》的规范设计来衡量和配置政府与人大、政府与社会等利益因素间的关系？这些问题颇值得审思。
　　财税改革视野下
　　《预算法》的功能与定位
　　财税体制是关乎一个国家经济、社会建设的重要制度措施，要在法治、宪政的框架内相适应地进行调整和制度创新。经由财税体制改革，触动和矫正渐趋固化的现有利益格局，实质性地促进人大的治权与政府的行政权、公民财产权与政府财政权之间的合理协调，便能带动改革突破“瓶颈期”。
　　当前时期，财税体制改革千头万绪、内容繁多，在此“攻坚区”和“深水区”，亟须“化繁为简，突出重点，积极寻找牵一发而动全身的突破口”，即可取得事半功倍的效果。
　　现代预算制度作为公共财政的运行机制和基本框架，其作用和优越性尤为凸显，是“理财治国”的实现路径。凭借预算这一平台，可以科学、清晰地展现治理方略和财政周期的全景与细节，使得每笔资金收支及其所代表的政府活动、权力运行跃然纸上，进而在代议机关、社会公众、舆论媒体等监督力量的层层关注之下，保证国家机器整体运转状况的良好和无偏，保证政治生态的清正与廉明。
　　可以说，预算是现代国家财政制度的核心，它不仅是一项静态的收支计划和一组纯粹的数据排列，更是一个动态的政治过程、法律过程。在这个意义上，《预算法》的修订关涉国家治理和建设的方方面面，不单单是中国当下主要的经济问题，而且还是重要的法治问题、宪政问题；不单单包含国家机关间权力的分配与制衡，而且还会影响到公民权利、民主参与能够在多大程度和范围上得到有效的保障，影响到其他领域的改革进展以及整个国家的长治久安、繁荣富强。
　　因此，我们应当充分把握和利用立法资源，对《预算法》进行较大规模的修改，将已经得到公认的预算理念、原则和制度引入《预算法》中，从而为民主法治的长远发展保驾护航。
　　一方面，《预算法》通过控制公款的流动，实现对政治行为的法律规制，是一种可操作、可实行的举措。当前的其他一些改革探索或因直接触及利益群体的敏感区域而严重受阻，或因客观的技术水平不足而暂时不具备推行的条件，相较之下，预算制度调整的阻力偏小，并且从分税制完善、部门预算改革、“三公”经费公开等先行尝试的成果看来，各方面的技术基础、实践经验也已相对成熟。
　　另一方面，《预算法》修订能带来、应带来的不只是财税领域的变化，而是将辐射和外溢到经济与政治、国计与民生的各个维向，产生系统性的改革效益。正是缘于此，预算法被认为是财税制度体系中的“龙头法”，它在强调宏观治理的同时又不失之微观控制，应当成其为财税体制改革的立足点和一柄利刃；它既能够从财政收支的角度切入，达致对公权力的约束和控制，又能强化人大职能、吸纳公众参与，以塑造、完善和引导内在的权力结构与外在的社会结构，旨在促进远景视角下中国的改革发展。所以说，《预算法》修订在财税体制改革的全局中具有重要而深远的意义。
　　人大与政府的权力配置
　　建构宪政体制下的财政权力制约制度，关键就在于通过权力主体的合理定位、权力内容的有效分工与权力运行程序的理性设置，确保行政机关在预算问题上向立法机关负责，并接受其监督（作者注：参见刘剑文：《走向财税法治——信念与追求》，法律出版社2009年版，第63页）。
　　反观现行《预算法》、《预算法修正案》二审稿以及实践情况，中国的预算权在横向配置上尚存在着较大的失衡，政府（尤其是财政部门）的权力不断扩张，但人大对政府的审查和监督权力却未能在预算制度中得到充分的发挥，这不仅有悖于人民主权、权力制衡的宪政理念，而且容易诱发行政失控、官员贪腐现象，背离了权力有序、规范运转的正常轨道。
　　要完善人大与政府的权力配置，就应当在预算编制、审批、执行、审计的全过程中，贯彻和加强人大对行政机关的监督，防止财政部门“集多种权力于一身”的局面，强化财政问责和预算绩效，从而更好地实现人大的公共财政监督职能。
　　具体地说，首先，在预算编制上，要促进预算的全口径、精细化和标准统一。现行《预算法》的编制范围并未涵盖全部的财政收入和支出，大量的非税收入以各种名目游离于预算案之外，逃脱出了人大的监管视域。而且，预算的科目门类也不够细化和科学，难以从中通览和掌握真实的宏观运行情况，也不足以更为准确地了解财政收支的细微内容，这无疑对人大的审查和监督工作产生了障碍。
　　其次，在预算审批上，要赋予人大预算修正权，并对预算案被否决或者被修正之后的处理机制和法律后果作出规定。中国现行《预算法》以及《预算法修正案》均仅规定了人大有权审批预算，但至于人大是否享有对预算草案的修正权则语焉不详，关于人大否决预算草案后的应对规则更是尚付阙如。
　　实际上，人大在一定程度上的修正权很有必要，否则的话，即便人大在审查预算案时发现了局部的不合理之处，也往往会迫于全盘否决预算草案的经济成本和社会风险，选择放任预算案通过，这不仅导致预算审查停留表面、流于形式，而且较大地限缩和框定了人大的监督权力。同时，面对中国实践中虽为数不多但已经出现的人大否决预算案的事例，应当在《预算法》修订中明确和增设预算文本被否决的法律后果及责任，以解决现实中无法可依的窘境。
　　再次，在预算执行上，应适当扩大预算调整的范围，形成对超收收入、突击支出等现象的有力规制，保证经人大审批的预算案能够被行政部门严格遵守。相比于现行《预算法》，《预算法修正案》对预算调整的实体标准和法定程序进行了更为合理的规定，但仍然比较笼统和抽象。为了增强预算的刚性和执行力，就要规范预算调整的情形，以防设计缜密、审查严密的预算案在形形色色的实践中走样和变味。
　　此外，在预算问责上，要完善法律责任条款的设计，构建全面的责任追究网络，强化《预算法》的威慑力和规范效果。而且，还可引入人大对政府的政治问责、质询等责任形式，与行政责任、刑事责任相配合，以便于人大切实地履行法定的监督权力。
　　总而言之，《预算法》修订的一大要点就是调节人大与政府之间的权力配置，表现为人大预算监督职能的强化以及对政府预算行为的有效约束。通过落实控权机制，有助于优化中国的权力系谱，为财税体制改革乃至政治、经济体制改革在其他方面可能遇到的难题提供结构性的解决路径。
　　社会与政府的民主互动
　　除了调整人大与政府间的内在权力结构外，现代预算制度还应推动公众的参与、表达与沟通，将外在的社会民主过程内化和接纳为预算过程中不可或缺的一部分。
　　这不仅符合“参与式民主”、“协商式民主”的新理念，而且也是公共财政、公共预算的应有之义，由此，可以促进预算真正地反映民意、彰显民情、汲取民智、体现民益，可以提高社会层面上对预算、公权力的自愿认同和普遍接受，亦可以保障公民基本财产权利与政府财政权力的协调、平衡，推进经济民主和政治民主。
　　一方面，《预算法》应明文规定预算公开原则为预算制度的基本原则，并通过《预算法》及相关的行政条例对预算公开的具体实现方式予以细化，以创造一个日益透明和开放的预算过程。
　　正如公共财政学者布坎南教授所说，“个人必须‘决定’政府财政预算的适度规模，以及财政预算组成项目。”而个人要想对预算决策施加影响和监督，前提性基础是公民享有的宪法上的知情权得以行使，反过来说，就要求政府在各个阶段将预算信息以方便得知的传播形式公之于众，建立一个阳光、透明的外向权力格局。
　　我们认为，预算信息与千家万户的切身利益息息相关，应当跻身政务公开进程中的“先驱者”行列。惟其如此，方可使必要之信息于全社会范围内自由流动，供人们交流、讨论和发表见解，既能形成对行政权力的无形拘束，避免其封锁公众了解预算信息的渠道、闭门而为决策，又能培养公众关注治国大事、行使自身权利的民主氛围，具有政府对人民负责、人民对政府鞭策的积极意义。
　　当然，在将预算公开确定为《预算法》的一项基本原则的同时，仍需考量预算公开的时间、主体、方式、内容、责任等一系列微观的规则，保证预算公开取得实效。
　　另一方面，《预算法》修订以及预算实践中要完善自下而上的意见表达与意见传输，结合政府对各方观点的搜集、反馈、吸收，达致公民与政府间的理性沟通和良性互动，让来自社会的更广泛人群迸发出源源不断的制衡力量。
　　毕竟，预算制度在开放之后，还须进行最终的集中和回拢，只有这样，才能让零散的每条意见汇总成具有建设价值的方案，对预算的编制、执行产生真切的规范和监督效果。
　　在中国当前的实践中，大到立法层面的《预算法修正案》公开，小到制度层面的“三公”经费公开，虽有可圈可点之处，但它们在公开之后的意见回收和互动机制上均存在着较多的缺漏，更遑论对民众观点的选择性采纳和相应的自我改进了。
　　诚然，中国在预算公开的内容以及格式上已有显著进步，但即便如此，这也仅仅是自上而下的单方面呈现；如若缺乏民主之见解的回流和相互间的平等沟通，那么，政府在公开预算信息上的诚意和坦诚度仍然令人颇为质疑，长久以往，可能会销蚀民众的预算参与热情，也不利于社会监督的实际成效。
　　因此，为使公众预算参与蜕变为名副其实的交互性模式，为使社会预算监督的引入能够推进公权力与私权利间的协调，就应当在信息公开之后的意见反向集聚工作上多下功夫，从而将百姓的声音和利益伸张纳入预算决策者的考量范畴，成为现代预算监督中至关重要的一个环节。
　　面对中国纷繁复杂的经济、政治、社会格局，我们在探索如何走得更好的时候，不宜“胡子眉毛一把抓”，而应适当区分某一时期的改革重点和主攻点，进而稳健、有步骤地推动中国的长远发展。
　　在当前时期，相对其他改革路径，财税体制改革立足经济角度放眼整个利益格局，更具高瞻远瞩、现实可行的优势，故应加快和深化。在财税体制改革的进路中，《预算法》作为财政体系的核心领域，其修订尤为刻不容缓。
　　通过在预算过程中促进人大与政府之间、公民与政府之间的平衡协调和利益配置，将预算民主、预算公开等原则逐步化为具体的操作流程，便能在多维监督之下对整体的权力结构乃至社会结构产生由点及面的辐射性影响，以此助推财税体制改革以及其他改革的全面优化和提升。■
　　（作者刘剑文系北京大学法学院教授、博士生导师，中国财税法学研究会会长；耿颖系北京大学法学院本科生。郑景昕编辑，工作邮箱：zhengjingxin@wjt.com.cn）