在中国开发区建设走过30年的历程之后，决策者也在思考着开发区发展的未来之路。国务院副总理汪洋在昨日开幕的第十八届中国国际投资贸易洽谈会上表示，中国的开发区未来将完成由追求速度转向追求质量、由政府主导转向市场主导、由同质竞争转向差异化发展、由硬环境见长转向软环境取胜等四大转变。其中，“由政府主导转向市场主导”被看做是开发区改革的新信号。 
　　政策带动开发区大发展 
　　国家级开发区GDP占比高达12% 
　　1984年，中央发布的《沿海部分城市座谈会纪要》中提出，有条件的城市可以“划定一个有明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区”。自此，“经济技术开发区”一词走进国人视野，融入改革开放大潮。至今为止，国家级的经济技术开发区在我国已有215个，部分东部省市内设立的国家级经济技术开发区多达20-25个。 
　　“国家级开发区是经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体、体制改革的试验基地。”汪洋表示，去年，国家级经开区地区生产总值近7万亿元，占国内生产总值的12%；财政收入1.3万亿元，占全国财政收入的9.8%；进出口总额近8000亿美元，占全国进出口总额的18.7%。 
　　国家级经济技术开发区在税收、土地、金融、投资审批程序等各方面都会有一定的政策倾斜。如苏州工业园区就提出“国家需要扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税”。日照经济技术开发区规定“在开发区内成片开发荒地滩用于农业林业项目，免征土地出让金。成片开发荒地滩兴办工业小区，减半征收土地出让金，土地出让金在规定期限内可记账分期缴纳”。 
　　“政绩”成指挥棒 
　　土地闲置、资源浪费等问题显现 
　　与成就相伴，政府主导下的开发区建设弊端也开始显现。 
　　在中国经济体制改革研究会管理科学研究所研究员崔长林看来，随着市场经济发展，市场对开发区的反应逐渐淡化，政府过多主导开发区建设、发展也带来了许多问题，“此前有不少开发区存在较强的非市场性特征，出台的各种条条框框规定非常细致也较不灵活，很多落户其中的项目并不是市场需要的，这就导致很多省市内的一个小地方在产业优势都不明显的情况下就去申请建设开发区，最后出现土地被闲置、资源被浪费、腐败等问题”。 
　　白明表示，以政府为主导的开发区建设可能会更多地考虑政绩，比如有些地方是为抢政策红利而建开发区，在开发区申报和建设过程中，根本没有周全的规划，只是先把架子搭起来，把土地圈起来。一些地方出现了“开发区热”，开发区越办越多，范围越划越大，占用了大量的耕地和资金，明显地超出了实际需要和经济承受能力。 
　　数据也显示，在2003-2005年的土地市场秩序治理整顿工作中，全国一共清理出各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里。其中，国务院批准设立开发区171个。 
　　政府辅助　市场主导成方向 
　　白明表示，在30年前，我国市场经济刚刚起步，国家发展也比较落后，只能通过政策优惠来把开发区先建立起来，但现在我国拥有非常好的投资和发展环境，以市场为主导的开发区能够最大限度地进行资源配置，开发区建设的主导者应当“易主”了。 
　　崔长林也建议，未来政府必须要从开发区建设、发展的过程中退出，而且是大比例退出。在转型过程中，政府应确立“容许”的意识，即能够容许企业、产业自主地从开发区中迁出，选择真正适合企业发展、市场需要的地区落地；能够容忍开发区荒凉甚至关闭，尤其是不少建设开发区较勉强的城市，应筛选一批发展比较好的开发区留存，果断舍弃那些不符合市场需求的。 
　　白明也同时提醒，开发区建设也不能完全脱离政府，一般国家级开发区达到“七通一平”水平（通路、给排水、电、气、暖、通讯、土地平整），这些工作很难指望社会资本会自我建设和完善，所以在基础设施领域，还是需要政府和政策来做一些工作，所以政府辅助、市场为主导，将成为未来开发区建设和发展的方向。避税和反避税：一场“猫鼠”博弈 法治周末长期以来，避税和反避税就如同猫鼠游戏，彼此制衡。


　　记者近日从国家税务总局获悉，2013年，我国反避税调查立案159件，同年我国反避税工作对税收增收的贡献近469亿元人民币，较上一年346亿元人民币增加了123亿元人民币。


　　“目前我国反避税工作已形成了较全面的反避税法规体系，在国际税收领域也有了越来越多的话语权。”国家税务总局国际税务司相关负责人告诉记者。


　　跨国公司避税手段日趋隐蔽


　　国税总局国际税务司相关负责人介绍，反避税管理是实施跨境税源管理、确保跨境税源合理分配、维护国家税收权益和跨境纳税人合法权益的重要手段，其目的不仅包括打击避税及利润跨境转移，也包括防止和消除国际双重征税。


　　中国的反避税起始于改革开放后。2008年，中国开始实施新的企业所得税法，规定了“特别纳税调整”条款，这是中国第一次较全面的反避税立法。其中不仅包括转让定价和预约定价，还借鉴国际经验，首次引入了资本弱化、受控外国企业等规定。


　　近年来，跨国公司出于追求税负最小化的需要，利用各国税制差异，把高税率地区的利润做低，费用摊销做高，在来源国和居民国两个层面均将应纳税额降至最低，从而大幅减少其总体税负，造成“双重不征税”的结果，侵蚀各国税基。


　　据有关部门统计，目前我国有外资企业40多万家，世界500强公司中约490家在我国投资，跨国公司设立的研发中心和地区总部等功能性机构达到1600余家。近年来，跨国公司交易内部化趋势明显，避税手段越来越复杂隐蔽，呈现出企业税收贡献与资源占用不匹配、职能定位与利润收益不匹配、中国企业贡献与获得回报不匹配等现象。


　　为此，国家税务总局适时提出着力打造国际税收升级版，围绕“防查并举，建立管理、服务、调查三位一体、统一规范的反避税防控体系”的目标，一方面打击避税行为，保护国家税收权益，另一方面积极服务于纳税人，通过双边磋商为纳税人消除重复征税。2013年，我国与美国、德国等9个国家就40个案件进行了12次双边磋商，达成或签署双边预约定价安排10例，转让定价相应调整协议8例，通过双边磋商为纳税人消除国际双重征税负担15.39亿元人民币。


　　我国反避税调查力度将加大


　　反避税往往是针对跨国公司和外商投资企业而言的，因为通过关联公司和海外交易，跨国公司可以利用制度漏洞少缴税。


　　国家税务总局统计，2013年，我国反避税调查立案159件，结案211件，补税入库46亿元人民币。平均个案补税金额2177万元人民币，补税金额超千万元的案件76个，其中超亿元的案件10个。


　　据了解，当前，跨国企业集团避税的方式多种多样，除了通过转让定价、资本弱化、成本分摊、受控外国公司避税以外，还采用一般避税方法，如滥用税收协定、滥用公司组织形式、利用避税港及通过企业变更而多次享受减免税优惠等税收安排来避税。


　　例如，重庆市国税局通过合同登记备案，发现重庆A公司与新加坡B公司签署了一份股权转让协议，该协议安排新加坡B公司将其在新加坡设立的全资控股C公司100%的股权转让给重庆A公司。


　　从表面上看，该项股权转让交易的目标公司C公司为新加坡企业，股权转让收益并非来源于中国境内，我国没有征税权。但通过进一步调查核实，调查人员发现目标公司C公司实收资本仅为100新元，该公司持有重庆D公司31.6%的股权，除此之外没有从事其他任何经营活动。由此税务机关断定，新加坡B公司转让C公司股权的实质是转让重庆D公司31.6%的股权，新加坡B公司取得的股权转让收益实质上是来源于中国境内的所得，根据中国企业所得税法以及中国和新加坡签订的税收协定，我国对该转让所得有征税权，于是要求境外实际控制人补税。


　　在此案例中，对新加坡B公司设立C公司的安排，就是滥用公司组织形式，以规避中国税收管辖权。此类税收安排也正是税务机关启动一般反避税调查、调整的重点。


　　此外，还有一些跨国公司滥用税收协定，在协定税率较低的国家设立“导管公司”，然后利用现行中国税法的规定，通过“导管公司”申请税收协定优惠，以达到避税的目的。


　　例如，天津市塘沽区国税局在对天津某中外合资公司境外股权转让交易的审查中发现，该天津公司的两个外国股东签署了一份《股权出售与购买协议》，这两个外国股东的注册地分别为百慕大群岛和毛里求斯共和国。在签署的《协议》中规定，由注册在百慕大群岛的股东购买注册在毛里求斯共和国的股东持有的天津公司的股权。根据中国与毛里求斯共和国的税收协定，此项财产转让收益应仅在转让者为其居民的缔约国毛里求斯共和国征税。


　　然而，税务机关通过调查发现，虽然该天津公司的原股东是注册在百慕大群岛的控股公司和注册在毛里求斯共和国的控股公司，但是这两个控股公司的美国母公司，才是其实际管理机构和利益中心，注册在毛里求斯共和国的控股公司就是所谓的“导管公司”，它的设立只不过是为了享受税收协定优惠的利益，而此项股权转让交易的实质是两家美国母公司之间的交易，因而不能享受中毛税收协定待遇。按照交易的实质应适用中国和美国的税收协定，由中国征税。


　　目前，国家税务总局正就拟定的《一般反避税管理规程(试行)》征求意见，这预示着税务机关将进一步加大一般反避税调查和调整的力度。


　　反避税调查是高难度拉锯战


　　说起反避税工作的难点，负责反避税工作的税务总局国际税务司有关负责人告诉记者，反避税调查难度很大，从锁定目标、调查取证，到功能风险的定性分析，再到确定调整方案、量化分析，最后同被调查企业一轮又一轮的谈判交锋，整个过程是一场艰难博弈和漫长的“拉锯战”。


　　反避税调查工作主要是对跨国公司通过转让定价等手段将已转移到国外的利润追缴税款。反避税调查工作面临周期长、调查取证难、被调查企业不配合、善于或精于钻法律空子等困难。


　　被调查企业经常会采用拖延战术，以各种理由延缓调查的进度。当调查取得一定进展后，有的企业还会主动提交一个自行调整方案，希望税务调查人员满足已有的成果，放弃进一步调查。更有甚者，个别被调查企业会“善意”地提醒调查人员，如果不接受企业提出的调整方案，案件可能要面临被提起行政复议和行政诉讼的风险。这种“善意”的后面，威胁的意味显而易见。


　　在反避税调查过程中，被调查企业也会千方百计隐藏对他们不利的证据。反避税调查的对象大部分都是跨国公司，其财务水平、内部控制水平都非常高，其利润转移经过严密的税务筹划，很难从财务系统表面发现问题。这些公司能够高薪聘请国际一流的税务筹划团队，他们都是会计、税务和法律领域的专家，而且擅长协同作战，要想在与这样一支精英团队的交锋中取胜，就必须具备高超的专业素养和过硬的心理素质。


　　我国从事反避税人才严重缺乏


　　据国家税务总局相关人员透露，就各国税务局总部看，目前专门负责反避税磋商的我国税务总局只有6人，而在美国有120人、日本有41人、韩国有25人。而且，这6人不仅负责对外磋商，还要负责全国转让定价案件的管理、法规的拟定等等。尽管总局可以借助地方力量做一些辅助性的工作，但考虑到该领域的专业性和复杂性，其核心力量需要很强的专业能力和综合能力，显然，这方面的人才储备严重不足。近期，由于国际经济形势低迷，欧美国家普遍出现财政紧张，各国对转让定价调查力度都在加大，迫使相互协商案件也越来越多，我国人员不足问题更加凸显。


　　此外，技术能力有待提高。“我们过去大多面对购销、制造等方面的转让定价案件，用可比非受控价格法、交易净利润法等传统方法就可以解决了。现在涉及交易股权、特许权使用费等无形资产定价的案子越来越多，几乎不可能找到高度匹配的可比物。”该负责人表示，在这种情况下，传统的税务管理与财务处理技能是远远不够的，更多需要经济和统计分析。美国等发达国家和四大会计师事务所皆有经济分析师团队来支撑。


　　而在做可比性分析时，公开数据非常难以取得。我国相关法律规定没有要求非上市公司公开财务数据，而我国上市公司仅有两千多家，可以获得的数据非常有限。信息缺失造成可比信息的筛选只能更多地依靠在境外资本市场上市的公司。该类公司的生产经营条件、市场环境和制造成本等与我国相比存在较大差异，所以需要调查人员做大量额外的定性分析和数据修正工作，这一方面大幅增加了反避税工作的技术难度，另一方面也使得被调查公司或外国税务部门对该类数据的可比性产生质疑，增加了谈判难度。


　　据悉，目前我国正在逐步建立经济分析评估团队，并加大培训力度。